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规划管理创新框架下的规划设计院组织结构再造_以地级市城市规划设计院为例

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规划管理创新框架下的规划设计院组织 结构再造
—以地级市城市规划设计院为例
□ 杨景胜,孙稳石,谢文燕,冯俏冰

[ 摘 要] 现阶段规划设计院传统的组织模式和管理理念已越来越不能适应迅速变化的竞争环境。在 规划设计院生产组织模式及方法的优化过程中,应引入科学、高效的现代项目管理理念,建立适合规 划设计院运作的组织结构,以提高规划设计院的工作效率和效益,促进规划管理的创新。由于集权化 程度高和各处室职责分工不明晰,地级市城市规划设计院现行组织结构存在各部门间横向协调困难、 项目系统性管理缺失和项目监控长效机制未能建立等问题。因此,应通过对权变因素的分析,在“专 业矩阵制”组织结构或“超矩阵制”组织结构之间寻求一个平衡点,选择基于项目管理的组织结构, 引入并完善适合地级市城市规划设计院的项目管理体系。 [ 关键词] 规划管理;创新;规划设计院;组织结构 [文章编号]1006-0022(2011)09-0077-05 [中图分类号]TU981 [文献标识码]B

Prefecture Level Urban Planning Institute Restructuring/Yang Jingsheng, Sun Wenshi, Xie Wenyan, Feng Qiaobing
[Abstract] Planning institute’ traditional organization and management concepts need to be adapted for new s environment. In the restructuring of institutes, scientific, high efficient and modern project management concept should be introduced for a new organization structure that will promote efficiency, benefit, and innovation. Traditional concentration of power and vague duty division hampered horizontal coordination, systematic management, and long term mechanism establishment. A balance between “ professional matrix”and “ super matrix”organization structures shall be achieved for high efficient project management in prefecture level planning institutes. [Key words] Planning management, Innovation, Planning institute, Organization structure

1 引言
在经济转型期的社会背景下,城市规划管 理作为政府公共管理的重要组成部分,其行为 过程和绩效成果往往成为广大市民关注的热 点问题[1] 。现代社会经济的发展和利益主体多 元化的趋向给现有城市规划管理的理念、方式 和方法带来了新的动力,也给城市规划管理实 践带来了许多新的课题。规划管理的创新为规 划设计院内部资源调配与支持能力、技术与服 务水平,以及长期健康、持续和全面的发展等 提出了更高的要求和更大的挑战,规划设计院 传统的组织模式和管理理念已越来越不能适

应这种迅速变化的竞争环境。 规划设计院通常采取以项目管理为核心 的项目群组管理生产组织模式。由于受到我国 长期以来的计划体制模式的影响,规划设计院 对于城市规划设计任务的管理大多更重视指 令计划,而忽视了规划设计项目的多目标属 性,使得项目利益相关者的需求没有得到充分 的满足。这种组织结构和管理模式导致规划设 计院的项目管理手段相对落后,单纯注重对项 目本身的范围、时间等方面的硬性要求的管 理,而忽视了项目协调等方面的软因素,这对 规划设计院的健康发展和规划管理的创新产 生了不利影响。因此,在规划设计院生产组织
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模式及方法的优化过程中,应引入科 学、高效的现代项目管理理念,建立 适合规划设计院运作的组织结构,以 提高规划设计院的工作效率和效益, 促进规划管理的创新[2] 。

2 地级市城市规划设计院
现行组织结构反思
2.1 现行组织结构概况 地级市城市规划设计院的主要 任务是参与城市总体规划的修编工 作,指导和参与乡镇规划和小区规 划,负责市政工程设计,以及完成市 政府和规划局下达的其他任务。其 现行结构接近于直线职能制的设置, 管理层级采用高级管理层—处室— 项目组的三级管理模式。地级市城 市规划设计院的最高决策权属于高 级管理层,主要由院长、副院长、分 管领导、总工程师和办公室组成。处 室承担专业管理职能,主要包括规 划一室、规划二室、区域规划室、市 政室、土建室和财务室等。 2.2 现行组织结构的缺陷 2.2.1 各部门间横向协调困难 由于地级市城市规划设计院各处 室的业务范围相类似,各处室间缺少 互补性,且“小而全”的发展目标使 各处室的实力旗鼓相当,导致地级市 城市规划设计院很难改变这种处室间 竞争的状态。此外,由于处室中的项 目组直接受处室领导的管理,使得处 室利益成为了项目组的重中之重,而 对规划设计院的整体目标不够重视。 2.2.2 项目系统性管理缺失 项目系统管理包括事前指导、中 期检查和成果校核三部分,项目的实 施需要结合项目周期理论,按照项目 各阶段的具体情况和不同特点,以及 实施计划检查情况和每个阶段的项 目管理评估情况制定详细的实施计 划。然而,地级市城市规划设计院现 行组织结构中的项目管理却没有受 到足够的重视,在项目运行过程中,

不管是科技管理人员还是科研人员, 大都把更多的时间和精力放在项目 的前期评审和立项等环节,而对项目 验收等环节缺乏必要的关注。 2.2.3 未能建立项目监控的长效机制 规划设计项目具有复杂性,其最 终目标的实现需要将来自不同组织、 具有不同经验的人组织起来,并对项 目成本、进度和质量等约束条件进行 必要的控制。然而,现行组织结构的 项目管理人员对项目实施过程中的 成本、进度和质量的控制未能给予足 够的重视,项目监控机制的缺失与否 已成为决定和影响立项申请过关、审 批,以及项目成果获得甲方满意的重 要因素。 2 . 3 现行组织结构缺陷的成因 分析 2.3.1 集权化程度高 在项目的安排和推进过程中,处 室拥有较大的职权,而真正参与项目 的项目组却缺少自主权。地级市城市 规划设计院的最高管理者远离基层, 基层发生的问题往往需要经过层层 请示汇报才能反映给最高管理者,这 明显影响了最高管理者决策的正确 性和及时性。规划设计院的组织结构 必须根据其所处环境中各种因素的 变化不断进行调整,但集权化程度高 的组织结构弱化了各部门自我适应 和自我调整的能力,导致了基层对项 目参与的积极性不高,影响了高级管 理层的决策和项目运行的效率。 2.3.2 各处室职责分工不明晰 在地级市城市规划设计院现行组 织结构中,各处室间存在着职能冲突 的情况。例如,规划一室、规划二室 均能够承担编制城市总体规划、分区 规划、详细规划和专项规划的职能,而 区域规划室除了承担区域规划的编制 外,还可以承担城市总体规划和分区 规划的编制。尽管各处室在现实中难 以实现完全分工,但仍应当对各处室 的主体职能进行分工和协调,从而有 利于规划设计院的正常和高效运作。

3 地级市城市规划设计院
组织结构的再造思路
3.1 组织结构权变因素分析 规划设计院是一个复杂、动态、 开放的系统,因此有效的项目管理活 动必须根据规划设计院的战略要求, 从整体角度出发,对规划设计院范围 内的所有项目管理活动进行整合。影 响规划设计院组织结构构建的权变 因素较多,其中,最重要的权变因素 包括规划设计院所处环境以及规划 设计院的战略、规模、技术、企业文 化和员工素质。 3.1.1 规划设计院所处环境 规划设计院的环境因素可以定 义为存在于规划设计院组织边界之 外的、对组织的管理决策和经营活动 具有潜在或部分影响的所有因素[3]。 地级市城市规划设计院所处环境由不 同的子环境组成,应从宏观环境、产 业环境和内部资源环境三个层次进行 分析[4] 。从宏观环境上看,当前我国 正处于经济发展方式转变和实现科学 发展的转型期,城镇化建设得到了国 家战略层面的政治支持,新的建设要 求催生了大量的规划设计项目需求; 从产业环境上看,地级市城市规划设 计院基本较少受到市内其他规划设计 院的竞争威胁,在行业内具有一定的 竞争力,其主要的挑战来自于省和国 家的规划设计院;从内部资源环境上 看,地级市城市规划设计院的主要服 务对象是承担城市建设的政府及其他 开发建设单位。 3.1.2 规划设计院的战略 战略是指导规划设计院整体工 作、决定其生存与发展命运的方针、 方式和计划[5],正确的战略选择可以 规范规划设计院的组织结构形式[6]。 只有使组织结构与战略相匹配,才能 成功地实现规划设计院的目标。若是 组织结构与战略不相适应,将会限 制、阻碍战略发挥作用。规划设计属 于创意产业,因此能够持续实现价值 是规划设计院的首要战略性问题。规

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划设计院的不可替代性和难以复制 性是在长期积淀过程中所形成的一 定的区域性特征。为此,规划设计院 应改变传统的思维方式,放弃“大而 全”的全局决策论,从市场细分的角 度出发,使规划设计院具有不可替代 性和不可复制性。例如,应重点培育 专长业务,使其在一定区域范围内形 成难以被替代和复制的技术力量,并 以此来拓展其他类别的规划设计市 场。 3.1.3 规划设计院的技术 技术是指生产产品或提供服务 所必需的知识、技能和装备,是组织 把投入转化为产品的手段[7]。规划设 计院的技术因素包括机器设备、规划 流程、规划方法、新技术、新材料、 新的质量标准和新的管理技术等。这 些技术因素均对规划设计院的组织 结构产生了一定影响。伴随着计算机 技术的逐步推广,规划设计领域的技 术体系也发生了重大变革,计算机辅 助设计技术体系已经成为规划设计 院的重要技术支撑[8]。在这种技术体 系的支撑下,地级市城市规划设计院 的生产效率得到了极大提高,这也使 得项目组的地位在组织结构中得到 了提升。 3.1.4 规划设计院的规模 当企业发展到一定规模时,就需 要变革原有的企业组织结构[9]。与普 通企业一样,规划设计院的规模大小 也是影响组织结构再造的一个基本 因素。地级市城市规划设计院一般具 有较大的规模,因此在其组织结构再 造的过程中,需要重点考虑员工之间 的合作与协调问题。 3.1.5 规划设计院的企业文化 文化是指组织内各成员共同分享 及认可的价值观、规范及信念,是组 织共同的行为准则[10]。文化的形式和 内容可以通过组织的形态、管理的特 征水平和员工的行为方式表现出来。 规划设计院的企业文化决定了其组织 管理功能的发挥,只有企业文化与规 划设计院的组织结构互相配合,才能

发挥其效用。对于任何一个规划设计 院来说,建设一种平等、开放、包容、 富于进取与创新精神的企业文化是十 分必要的。因此,应从组织上改变传 统的权力配置的科层结构,使规划设 计院的高层、中层和基层都拥有相应 的决策权,从而充分调动所有员工的 积极性和创造性。 3.1.6 规划设计院的员工素质 员工是规划设计院生产经营活 动的主体,规划设计院的素质在很大 程度上取决于员工的素质[11]。目前, 地级市城市规划设计院的人员大部 分为高素质的研究生。 3.2 组织结构再造的思路 根据木桶原理,构成组织的各个 部分往往是优劣不齐的,而劣势部分 往往决定整个组织的水平,规划设计 院的实际生产能力在很大程度上受 到各专业生产能力和生产管理能力 的影响。因此,只有改变现行的业务 组织结构模式,才能使规划设计院走 出困境。在现阶段,集中计划管理的 业务运行方式是地级市城市规划设 计院主要采用的组织结构管理模式。 这一组织结构模式对常规组织体系 的行政指挥系统的依赖性较强,而业 务工作也主要是通过常规组织体系 的行政指挥系统来完成的,这造成了 整个业务运行的过程必然过于依赖 对行政权力的保障能力。 与传统组织结构不同,基于项目 管理的组织结构对于大量借助常规组 织的行政指挥系统并不存在过分依赖 的问题,基于项目管理的组织结构通 过项目部和内部各业务部门之间的关 系,从事并完成项目的生产与经营工 作[12],这可以有效避免集中计划管理 模式陷入设计困境。通过引入和完善 适合地级市城市规划设计院的项目管 理体系,并在此基础上进行相应的组 织结构再造,使得地级市城市规划设 计院在新的组织结构中既具备设计资 源按专业配置的专业模式的长处,又 兼具综合模式的兼容性设计特征[13]。

基于项目管理的规划设计院组 织结构的运行,受到其所在的组织结 构、收入分配和业绩考评体系等组织 环境的影响。不同规模的规划设计院 有不同的取向,业务类型单一的小型 规划设计院和业务类型多元的综合 规划设计院之间有较大差别[14]。对 于业务类型单一的小型规划设计院, 建立“专业矩阵制”的组织结构(即 在专业模式基础上建立专业项目管 理部门)是较为合适的;对于业务类 型多元的综合规划设计院,构造“超 矩阵制”的组织结构是较为合适的。 以东莞城建规划设计院为例,由于其 介于上述两种规划设计院类型之间, 应该在 “专业矩阵制” 组织结构和 “超 矩阵制”组织结构之间选取一个协调 的平衡点,即整体构架由管理层、职 能部门、业务处室和项目组组成,针 对不同类型的业务由业务处室指派 相关的项目负责人和项目组成员。 3.3 组织结构再造的原则 按照上述思路,结合地级市城市 规划设计院的实际情况,确定了规划 设计院组织结构再造的原则:①职能 部门与项目组相结合原则。规划设计 院是以项目组为基本单位并接受职 能部门管理的组织体系,对于这种组 织体系,需要选择一种能够实现职能 部门与项目组相结合的组织结构。通 过这种组织结构,将一些管理事务和 权力下放到基层部门,从而将职能部 门执行效率高和项目部门目标实现 性强的优点有机地结合在一起。②适 应性与稳定性相结合的原则。规划设 计院的整体架构具有相对的稳定性, 在这种整体稳定的基础上,规划设计 院组织结构的局部要能够随规划设 计院各种内、外部条件的变化而相应 地做出适当的调整。③运行效率最高 原则。规划设计院需要提供专门的信 息收集、加工与处理组织结构再造所 需的参考和依据,并在设置指挥与控 制渠道的同时,建立意见沟通和协调 行动的渠道。
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4 地级市城市规划设计院
组织结构的再造路径
4.1 组织结构选择 在设计具体的组织结构再造路 径时,应针对规划设计院的具体特 点,选取适合的模式,做到整体把握、 科学分工和综合组织。组织结构是为 组织的运作服务的,受到各种外部因 素和内部因素的影响和制约[15],组 织结构包括直线型、职能型、事业部 型、子公司型、矩阵型和混合型等结 构组织形式[16]。因此,规划设计院的 组织结构应根据自身的情况来选择 各自的组织形态,这些组织形态没有 正确与错误之分, “适合” “不 只有 与 [12] 适合”之分 。根据对规划设计院组 织结构再造的权变因素进行分析,结 合规划设计院的发展概况,可以得出 地级市城市规划设计院应采取的组 织结构(图 1)。 4.2 责权的分配与制定 4.2.1 管理层 地级市城市规划设计院的管理 层主要由主管局领导、院长、副院长

(三位)以及总工程师组成。其中,主 管局领导与院长相互合作,共同承担 规划设计院的管理职能;三位副院长 分别负责行政生产、规划和土建的管 理;总工程师则主要负责对全院的运 作提供技术层次的指导。 4.2.2 职能部门 地级市城市规划设计院的职能 部门主要由分管行政生产的副院长和 总工程师进行统筹和指导。其中,院 办公室、院财务室和生产管理办公室 由分管行政生产的副院长统筹,院办 公室和院财务室主要为规划设计院的 运行提供支撑服务,生产管理办公室 主要负责计划的制订和落实、物资的 采购、设备的管理等方面的工作;总 工室和信息档案室则由总工程师统 筹,总工室主要负责规划设计院的科 技建设、人才建设、质量管理和资质 管理的工作,信息档案室主要负责规 划设计院各专业的档案资料管理。 4.2.3 业务处室 在地级市城市规划设计院的业 务处室中,市政室、规划一室、规划 二室和区域规划室由分管规划的副 院长统筹,土建设计室由分管土建的

副院长统筹。市政室主要承担城市市 政工程规划和设计项目;规划一室和 规划二室主要承担城市规划设计方 面的业务;区域规划室主要承担宏观 和战略层次的规划业务;土建设计室 主要承担房屋、道路、水务、渠务、 防洪工程及交通等方面的设计业务。 4.2.4 项目组 地级市城市规划设计院项目的 完成与管理以项目组为主体。在项目 合同签订后,应当在相关业务处室中 选择相应的员工组成项目组,并在具 备项目管理资格的人员中指派项目 负责人,经总工室审查通过后,报院 领导审批确定。项目负责人应根据项 目的实际情况,对项目设计所需要的 设计人员的专业、技术职称、工作方 式及数量等进行分析,提出项目生产 资源需求计划,并上报总工室。总工 室对项目负责人提出的生产资源需 求计划进行审核,审核通过后,各业 务处室则直接从本部门员工中选择 项目组成员,按此计划实施项目设计。 在构建的项目组中,项目组成员 往往是多个项目的“共用资源” ,除 需派驻现场办公外,各项目组成员仍 然留在原部门工作。项目负责人既接 受总工室的考核,又接受所在处室领 导的考核。总工室的考核结果主要与 项目组的项目剩余奖金分配挂钩,而 所在处室领导的考核主要与岗位工 资收入挂钩。项目负责人具有指挥协 调一般专业规划设计人员的权力,这 保证了各专业规划设计人员的合理 分工,而对于这些专业规划设计人员 的管理,项目组主要通过签订双方合 同的方式来进行约束,从而在保障专 业规划设计人员相应的经济收益的 同时,加强了对项目组的管理。 4.3 新组织结构运行的制度设计 4.3.1 项目化方式运作 为了加快规划设计院向以项目管 理为核心的方向的调整,必须确定项 目执行系统在组织结构中的核心地 位,它不仅要保证项目工作的及时完

图1 地级市城市规划设计院组织结构再造图

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成,还要负责项目费用的管理以及执 行系统的资源协调和收入平衡。与项 目管理体系的需要相适应,新的组织 结构强调规划设计院的生存与发展应 依靠项目的驱动,将规划设计院的整 个运营体系转向项目管理模式,整合 管理运营项目与发展项目,并对规划 设计院内部资源进行优化,从而提升 规划设计院的市场竞争力与适应力。 4.3.2 注重横向分工与协调 规划设计院内部的分工与协作是 关系到规划设计院能否健康发展,以 及组织结构能否合理运作的重要问 题。旧的组织结构强调横向分工与纵 向分工,造成了管理层级较多且集权 程度高的特点,导致管理效率的低下。 而地级市城市规划设计院的新组织 结构对横向分工与协作的关注更多, 团队式管理模式以项目组负责人为核 心,从而实现了信息共享与责任共担。 4.3.3 加强人才培养 规划设计属于创意产业,对人才 要求较高。与规划设计院的特点相结 合,从专业技术、专业管理和技能操 作三个方面构建人才体系;设计与各 职位相对应的岗位薪酬标准,从制度 上解决人才成长问题;注意挖掘人才 潜力,制定有利于人才培养的培训计 划,构建培训奖励机制,对优秀员工 进行奖励;尽量给引进的高等人才安 排一些课题,提供相关经费,以提高 他们的专业水平;鼓励员工参加继续 教育,对自觉参加在职高层次学历教 育的员工给予一定的资金支持;加强 与国内外同行的交流,相互学习先进 的管理和规划设计理念。 4.3.4 构建信息沟通平台 信息化技术构成了规划设计院 新组织结构运作所需要的技术支撑 体系。规划设计院在实施新组织结构 的过程中,要把网络平台建设放在突 出位置。首先,建立和完善ERP 系统, 实现物流、资金流和信息流的高度统 一,实时反映规划设计院生产经营信 息,提高决策的效率和科学化水平。 其次,健全和完善自动化办公系统,

将服务终端引入自动化办公系统,完 善硬件和软件支撑体系,构建规划设 计院共享的信息平台。最后,构建一 体化的信息管理体系,以方便员工对 最新的业务流程、管理制度及技术标 准等资料的获取。 4.3.5 注重绩效管理 对于组织结构的运作来说,绩效 管理是关系到管理者和员工如何实 现工作目标并达成共识的重要环节, 规划设计院必须建立有效的绩效计 划、绩效考核及绩效反馈指标体系, 以通过提高员工绩效的方法来改善 整体组织绩效。因此,建立一个有效 的评价绩效和界定绩效的绩效管理 体系十分必要。通过对规划设计院的 战略、目标和业绩的分析,将绩效管 理融入规划设计院日常的生产和管 理中,并将其与员工的薪酬体系及评 先评优挂钩,以激励员工业绩持续提 升,并最终实现组织战略目标。

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5 结语
由于集权化程度高、各处室职责 分工不明晰等原因,现阶段地级市城 市规划设计院的组织结构存在一些 缺陷。规划设计院必须改变现行的业 务组织结构模式,才能走出困境。因 此,基于项目管理的规划设计院组织 结构不能完全采用“专业矩阵制”组 织结构或“超矩阵制”组织结构,而 应在两者之间寻求一个平衡点。 然而,规划设计院之间既有相似 性,又有特殊性。通过对地级市城市 规划设计院现行组织结构的分析而 得出的规划设计院组织结构再造结 论,仅仅具有总体上的适应性,并非 所有规划设计院都能套用。因此,应 根据规划设计院的规模大小及业务 类型等特点进行相应的调整。
[参考文献 ]
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[ 作者简介] 杨景胜,硕士,高级工程师,现任职于广东 省东莞市城建规划设计院。 孙稳石,硕士,国家一级建筑结构工程师,广 东省东莞市城建规划设计院院长。 谢文燕,广东省东莞市城乡规划局地理信息 与规划编制研究中心助理规划师。 冯俏冰,高级工程师,现任职于广东省东莞 市城建规划设计院。 [ 收稿日期] 2 0 1 1 - 0 6 - 2 4

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