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论环境法的公众参与原则

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论环境法的公众参与原则
内容摘要:随着经济与社会的发展,人类赖以生存的环境受到严 重的污染和破坏,甚至威胁到了我们正常的生活生产,环境并非“无 主”,它是全世界人类的共同财产。为了维护环境质量,加强国家对 环境的管理,需要公众广泛的参与进环境保护中来。此时公众参与原 则作为环境法的一项基本原则,其作用凸现出来。但现实中,公众有 效的参与环境监管还存在不少的困难。 本文将就此探讨一下公众参与 原则的概念、缺陷及其制度的完善。 关键字:环境保护 公众参与原则 不足与完善 环境法中的公众参与原则是环境法的精髓和灵魂, 目的是通过公众监 督, 把对环境质量的影响降至最低。 在环境法中确立公众参与的原则, 是民主在环境管理活动中的延伸。公众参与在我国发展的时间较短, 还有很多不足之处等待完善。 一、公众参与原则 公众参与原则, 是指生态环境的保护和自然资源的合理开发利用 必须依赖社会公众的广泛参与, 公众有权参与解决生态问题的决策过 程,参与环境管理并对环境管理管理部门以及单位、个人与生态环境 有关的行为进行监督[i]。一些学者也称其“环境民主原则”、“依 靠群众保护环境的原则”和“环境保护的民主原则”。 (一)公众参与原则的内容。 环境法的基本原则是环境法的核心所在,随着环境污染的日益严重, 作为环境法原则之一的公众参与原则越发显得重要。 公众参与原则起 源于上世纪六十年代末七十年代初, 二战后随着经济科技的迅猛发展 环境问题不容忽视, 一些西方发达国家相继出现公害事件和严重的环 境污染,对生存环境,经济发展和社会稳定造成影响。1969 年美国

的《国际环境政策法》明确提出了公众参与并予以实施;1972 年后 更多的国家在 《人类环境宣言》 的影响下, 肯定了公众参与的重要性, 并开始了公众参与环境保护立法实践。1992 年《21 世纪议程》里相 近的阐述了公众参与的内容, 其后的许多国际法文件也都强调了公众 参与在生态保护中的重要作用。公众参与原则的主要内容主要有: 第一,立法赋予公众监管环保的权利与义务,确立环境权。公民的环 境权指公民有权在适宜的、舒适的环境这生活,是一项基本权利。, 第六条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染 和破坏环境的单位和个人进行监督和控告。” 第二‘营造环保氛围、加强环保教育,提高公众的环保意识与法制概 念。环保事业起步较晚,公众对环境问题的了解比较缺乏,只有通过 宣传教育使公众认识到,环境的好坏与自己的切身利益,才能树立起 保护环境人人有责的的良好社会风气, 把保护环境变成全体公民的自 觉行动[ii]。 第三‘每个公民有权对环保行政机关所持有的环境信息拥有适当的 获得利用,即环境知情权。应保证公众获得各种环境资料的权利,包 括公众所在国家、地区、区域环境状况的资料,公众所关系的开发建 设活动、生产经营活动可能的环境影响及其防治对策的资料等。使公 众了解环境决策过程和环境信息。[iii] (二)公共参与原则的意义. 公众参与原则的目的是为了保证行政机关公众、合理的行使权力,减 少环境污染与经济利益之间的矛盾, 保障各种环境法律制度得以顺利 有效的实施,它有利于解决和处理广泛存在的普遍环境问题,实行对 环境问题的全过程及全方位管理,所以它有着十分重要的意义: 第一,在良好环境下生存是每个公民的权利,公众参与环境保护能够

发挥公众积极性、主动性和创造性参与环境保护工作。环境是影响人 类生存和发展的根本因素,人人享有在良好、适宜、清洁、安静的环 境中生活的权利,这是保障公民生命健康的首要条件,也是公民环境 权内容的重要组成部分。 第二,国家单方面对环境的监管必然会出现灰色地带,公众参与环境 管理可以增加政府决策与管理的公平、公开、公正。公众只有通过参 与环境事务,才能了解和掌握环境资源信息,监督环境资源的执法, 保护自身的环境权益。 第 第三,公众参与有利于可持续性发展。1992 年联合国在巴西里 约热内卢召开的环境与发展大会上通过的《21 世纪议程》认为“公 众的广泛参与和社会团体的真正介入是实现可持续发展的重要条件 之一。” 第四, 环境保护事业的公益性和群众性得了各国政府认可。 实践证明, 公众参与环境管理有利于推动整个环境保护事业的发展。 二、我国公众参与原则的现状与不足 1992 年《里约宣言》明确提出:“环境问题最好是在全体有关市 民的参与下,在有关级别上加以处理。在国家一级,每个人都应能适 当地获得公共当局所持有的关于环境的资料, 包括关于在其社区的危 险物质和活动的资料,并应有机会参与各项决策进程。各国应通过广 泛提供资料来便利及鼓励汞中毒认识和参与。 应让人人都能有效地使 用司法和行政程序,包括补偿和补救程序。”这表明公众参与原则已 成为环境保护一项不可缺少的原则,已得到世界各国的认可。论文下 载 (一)我国公众参与原则的发展状况。

环境问题事关每个公民的基本权利,从上世纪 70 年代我国的环境保 护工作刚刚起步, 《环境保护法(试行) 》中就强调了 “依靠群众,大 家动手”,并将其贵单位“环境保护”32 字方针的一部分。1989 年颁布 的《环境保护法》对该原则进行了完善,该法则第一条规定了公民享 有环境权利。”《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》 、 、 、 《海洋环境保护法》等都对公民享有检举和控告的义务。 虽然与以前相比,我过环境立法这对公众参与的规定丰富了很多,但 与发达国家相比较还有很大的差距。 以荷兰为例的荷兰的综合性环境 立 法 几 乎 都 包 含 在 其 现 行 的 《 环 境 管 理 法 》 (Environmental Management Act) 中。其中,在关于环境影响评价制度的第 7 章,在 关于环境许可制度的第 8 章及关于环境报告制度的第 12 章,都详细 规定了公众参与的法律制度。 (二)我国公众参与原则的不足。 我国公众参与环境保护仍然存在不少的问题: 1、目前我国立法的缺陷缺少公民环境参与权的明确规定。世界上许 多国家都在本国的根本法中明确规定了公民的环境参与权, 如韩国、美国、英国等,或者在环境保护的基本法中明确作出规定。 而我国《宪法》和《环境保护法》都尚未直接明确规定公民的环境参 与权。立法对公众参与的规定显得分不够系统和集中,不利于实践中 的执行。 2、现行立法关于公众参与的规定,基本上是对环境污染和生态破坏 发生后的参与,即末端参与,缺乏源头参与。如《环境保护法》第 6 条的规定就是典型的末端参与,这与公众参与的性质有很大的距离, 与实现环境法目的所要求的公众参与相差甚远。[iv]这样的规定显然 已不能适用于解决当今的环境问题, 只会让我们走上先污染再治理的

老路。 3、公众参与缺乏鼓励机制,我国传统环境立法是以公民义务及行政 机关的行政权力为本位, 这种以义务为本位的环境立法模式长期限制 和约束了公众参与环境保护的积极性、主动性,难以调动公众参与的 热情。 4、环境信息的公示不能满足公众的需求。我国现行的环境公开制度 公开的主要是公共信息, 即向社会发布的环境信息, 如环境状况公报、 空气质量周(日)报等, 这些内容范围过于狭窄, 难以满足公众的需要。 5、参与人数少、水平低。我国公众有三分之一的人处于完全不参与 状态.而在有参与行为的人中,大多数也只能做到参加有关环境保护 的公益劳动或活动,仅对自己的行为进行约束,使之利于保护环境。 参与还受到整个经济发展水平的制约。 在经济发达的省份与相对落后 的省份的比较中,前者的参与优于后者。现阶段,我国人们的收入水 平普遍较低,受教育程度不高,环保意识薄弱、环保知识匮乏,这使 公众对环境保护的参与尚不能达到一些发达国家的环保参与水平。 6、环保公益诉讼的现实操作性不强。所谓环境公益诉讼是指任何公 民、社会团体、国家机关为了社会公共利益制止破坏行为,都可以以 自己的名义向国家司法机关提起诉讼。当政府、单位或个人实施的违 法行为造成环境污染或破坏时, 如果不能提起诉讼或没有人提起诉讼, 不仅会使公众的人身和财产权益受到侵害, 同时也会使环境遭到损害。 只有赋予公众环境诉讼权,利用法律的威慑力,才能在一定程度上减 少环境违法行为。而我国现行的法律规定中,唯有直接的受害人才有 权提起民事诉讼,这对于公众有效监督环境侵害具有很大的局限性。 [v] 三、公众参与原则的完善 环境保护是一项公益事业,不仅影响着每一个公民生存,还影响

到社会经济的发展,依靠群众的力量来保护环境,也是我国民主原则 的体现,分析我国环境法中公众参与的不足,作出如下建议: 1、在宪法中确立公民的环境权,通过立法将公众赞誉具体化、制度 化。为了发挥公众的作用,必须对公众参与环境管理实行法治,使其 途径、权利义务、程序和内容制度化、正规化、具体化,为公众参与 提供法律保障[vi]。从立法上明确公民的环境参与权环境权。虽然从 我国《宪法》和《环境保护法》可以推定出公民享有环境权,但是没 有明确的环境权的规定。 今后可以考虑在宪法中将环境权确立为公民 的基本权利,使对环境权的保护获得法律依据,并基于此制定和完善 相应的法律规范,使我国公民的环境权落到实处。 2、建立环境监督举报奖励制度。利益是永远的动力,实施有奖举报 是积极的、诱导性的鼓励,能产生深入广泛的社会效应。通过利益和 精神的双重刺激,实现公众监督举报的多次出现,对整个社会环境质 量的提高,产生有效的促进作用。 3、加大环境信息的公开程度。信息公开是知情权的前提,是保障公 众环境利益得以实现的重要手段, 政府行政机关应当以不同形式将环 境信息公布于众。公民只有了解本国的环境保护的法规和政策,才能 积极参与到环境保护活动之中去, 才能以对社会有益的方式行使自己 的权利。国外许多法律注重建立环境信息公开的法律制度,如美国在 主要的环境立法中都规定了环境信息必须对公众公开的条款。 瑞典环 境法规定了无论是自然人还是法人代表,不论其国籍、种族、政治状 态或是性别,每个人都应当无条件地获得环境信息。在我国,目前还 没有专门的信息公开立法,只是在一些单项法律中有所反映。环境信 息公开是环境知情权的重要内容, 知情权是公众参与环境保护的重要 前提。所以,对公众参与环境保护制度化,一个重要的前提就是环境

信息必须公开,建立覆盖环境保护行政许可各领域、各层次的环境信 息披露体系, 用更加具体的制度和更加可行的程序来保证公众对环境 事务的有效参与。 4、加强对公民的环境保护教育。利用媒体对公民进行环保方面的教 育, 增强公众的环境危机感,使公民深刻了解环境保护的重要意义,认识 到环境问题关系到的是每个公民的生活及切身利益。 环保教育从孩子 抓起,加强对中小学生的环境保护教育,使他们从小养成良好的环境 保护意识。 5、完善公众参与环境保护的诉讼机制,推动环境公益诉讼。所谓环 境公益诉讼. 是指任何公民、 社会团体、 国家机关为了社会公共利益, 都可以以自己的名义,向国家司法机关提起诉讼。而我国现行的环境 诉讼法律规定中,只有直接受害人才有权提起民事诉讼,最后被归于 民事法律管辖范畴。司法应逐步扩大环境诉讼的主体范围,赋予单位 或个人在环境公益诉讼中的诉讼主体资格[vii],从环境问题的直接受 害者扩大到政府环境保护部门,再扩大到环保组织和广大的公众主 体.将公众日趋增长的环境权益要求,纳入规范有序的管理。 6、发展环境非政府组织公众参与环保。个人的力量比较分散,西方 国家公众参与的良好运行是与其众多的环保组织密不可分,所以,我 国还需要有大量民间环保组织的涌现, 这就需要从法律和政策上鼓励 公众组建各种环保社团,参与环境保护。 环境保护涉及范围极广,水、草原、大气、海洋、矿藏、森林、土地、 野生动植物、风景名胜、人文遗迹等等,公众参与环境保护,如此范 围广大的事业.法律不仅需要国家的维持,更需要全体公众的配合, 因此必须使环境保护的理念深入人心, 以使公众更好地参与到环境法

的实施中来。没有公众参与这个基础,环境保护就会成为一句空话。

参考文献: 【1】徐祥民主编: 《环境法学》 ,北京大学出版社 2005 年版,第 130 页。 【2】周珂: 《环境法》 ,中国人民大学出版社 2000 版,第 37 页。 【3】 张梓太、 吴卫星等: 《环境与资源法学》 科学出版社 2002 年版, , 第 71 页。 【4】吕忠梅: 《环境法新视野》 ,中国政法大学出版社 2000 年版,第 257 页 【5】王雪娟: 《环境法中的公众参与原则》《法治论坛》 , 。 【6】 陈泉生: 环境法学基础理论》 中国环境科学出版社 2004 年版, 《 , 第 160 页。 【7】 陈泉生: 环境法学基础理论》 中国环境科学出版社 2004 年版, 《 , 第 162 页。



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